Sentencia A. 569/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-569/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Procesos ejecutivos dirigidos en contra de entidades públicas sin certeza de existencia de contrato estatal como causa del título a ejecutar

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 569 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6274

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Ponedera y el Juzgado 009 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla.

 

Magistrada ponente:

Cristina Pardo Schlesinger

 

Bogotá D. C., treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

                                                                                 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES

 

1.                 La sociedad Distribuciones y Suministros Hospitalarios Farmoquímicos y Medicamentos (SUMARFED S.A.S.), actuando a través de apoderado judicial, promovió un proceso ejecutivo singular de menor cuantía en contra de la E.S.E. Hospital de Ponedera–Atlántico a fin de que se condenara a la demandada a pagar a favor de la demandante el valor contenido en las facturas electrónicas de venta FE-11 del 30 de diciembre de 2021 y FE-17 del 31 de marzo de 2022, entre otras cosas^[1]. La cuales se emitieron por concepto del suministro de medicamentos y material médico-quirúrgico que, al parecer, vendió la sociedad SUMARFED S.A.S., a la E.S.E. Hospital de Ponedera y que ascendían a la suma de cuarenta y cinco millones ciento trece mil setecientos nueve pesos más los intereses moratorios^[2].

 

2.                 El conocimiento de la demanda ejecutiva correspondió en un primer momento al Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Ponedera que, por medio del auto del 31 de julio de 2024, declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y ordenó la remisión del expediente a Juzgados Administrativos de Barranquilla (reparto). Como sustento de su decisión, el Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Ponedera explicó que la demanda se fundaba “en un contrato de suministro de medicamentos e insumos médicos, celebrado entre la demandante y una entidad pública, esto es, la ESE Hospital de Ponedera; razón por la cual el presente asunto es de competencia de los juzgados administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 155 de la ley 1437 de 2011”^[3].

 

3.                 Así, el proceso llegó a los juzgados administrativos de Barranquilla y fue repartido al Juzgado 009 Administrativo Oral del Circuito de esa ciudad que, por medio de auto del 19 de diciembre de 2024, declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto, propuso un conflicto negativo entre jurisdicciones y ordenó la remisión del expediente a la Corte Constitucional para lo de su competencia.

 

4.                 Como sustento de su decisión, el Juzgado 009 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla explicó que no estaba de acuerdo con el razonamiento sostenido por el Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Ponedera, porque “al plenario no fue acompañado contrato alguno y en los hechos de la demanda la parte ejecutante señala que existió un negocio jurídico con la ejecutada consistente en la compraventa de medicamentos, entregados por la sociedad SUFARMED S.A.S. a solicitud de la ESE HOSPITAL DE PONEDERA, pero no fue indicado que mediaba contrato alguno”^[4]. En ese sentido, el despacho administrativo consideró que no había certeza sobre la existencia de un contrato estatal en virtud del cual se pudiera establecer que la jurisdicción competente para conocer del asunto fuera la de lo Contencioso Administrativo.

 

5.                 De esta manera, el expediente llegó a la Corte Constitucional y fue repartido al despacho de la magistrada sustanciadora el 19 de febrero de 2025^[5].

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

Competencia

 

6.                 La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

7.                 Esta Corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[6].

 

8.                 Así mismo, este Tribunal ha establecido en reiteradas ocasiones que para que se configure un conflicto entre jurisdicciones es necesario que concurran tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[7], conforme se explican a continuación:

 

Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a distintas jurisdicciones.

Presupuesto objetivo: establece que la causa que suscite la controversia debe ser de carácter judicial y no, por ejemplo, de carácter administrativo.

Presupuesto normativo: exige que las autoridades que hayan suscitado la controversia sustenten de manera expresa las razones de índole constitucional o legal que por las que se consideran competentes o no para conocer del asunto.

9.                  Así, en el caso que nos ocupa se verifica el cumplimiento de los anteriores presupuestos de acuerdo con las razones que se explican a continuación.

 

i.                   Se cumple con el presupuesto subjetivo puesto que fue suscitado por autoridades judiciales pertenecientes a distintas jurisdicciones. Estas son: el Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Ponedera, que integra la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil y el Juzgado 009 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 

 

ii.                 Por su parte, el presupuesto objetivo también se cumple como quiera que la controversia se suscita respecto del conocimiento de un proceso judicial: la demanda ejecutiva instaurada por la sociedad SUMARFED S.A.S., actuando a través de apoderado judicial, en contra de la E.S.E. Hospital de Ponedera.

 

iii.              Finalmente, se constata que se cumple con el presupuesto normativo en la medida en que las autoridades judiciales enfrentadas sustentaron jurídicamente las razones legales por las que cada una considera que carece de competencia para conocer del asunto, conforme a lo señalado en los antecedentes de esta providencia.

 

10.             Verificados los presupuestos para la existencia de un conflicto entre jurisdicciones, corresponde a la Sala Plena determinar cuál de las autoridades judiciales en disputa debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso. Para ello se acudirá a la jurisprudencia que esta corporación ha construido recientemente sobre el asunto.

 

Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer procesos ejecutivos en los que hay duda acerca de la existencia de un contrato estatal. Reiteración jurisprudencia

 

11.             De acuerdo con lo establecido en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA, “la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer […] [de los procesos] ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”.

 

12.             En ese mismo sentido, el numeral 3 del artículo 297 del mismo Código establece que “prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones”.

 

13.             En virtud de dichas normas, la Corte Constitucional ha distinguido en su jurisprudencia tres supuestos diferentes en virtud de los cuales se suscitan de conflictos de jurisdicción que involucran procesos ejecutivos contra entidades públicas. (i) Cuando se tiene certeza de que el título ejecutivo deriva de un contrato estatal; (ii) cuando hay evidencia de que el título ejecutivo no proviene de un contrato estatal; y/o (en el caso de los títulos-valores) ha sido endosado a un tercero; y (iii) cuando no existen elementos suficientes para determinar si el título ejecutivo tiene su origen o no en un contrato estatal.

 

14.             Por ello, en el Auto 1209 de 2024, la Corte Constitucional estableció que

 

[E]n los conflictos de jurisdicción suscitados con ocasión de procesos ejecutivos derivados de títulos valores que pudieran tener relación con contratos estatales, en los que se encuentre de por medio una entidad pública, es necesario que el juez que dirime el conflicto, verifique i) la existencia o no de un contrato estatal como origen del título valor que se pretende ejecutar y, ii) en caso de que no tuviera certeza sobre la existencia o inexistencia de un vínculo contractual previo que sirviere de antesala entre la entidad pública y el particular, el asunto es de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, al tratarse de una controversia que pudiese involucrar un acto o contrato suscrito por una entidad pública sujeta al derecho administrativo^[8].

 

15.             Así mismo, el Auto 292 de 2023 en el párrafo anterior reiteró una posición que ha sido sostenida por esta Corporación en varias providencias^[9] a través de las cuales se ha concluido que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo “conocer de los procesos ejecutivos que se adelanten en contra de entidades estatales  (…) en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar”^[10]. Esto, debido a que, entre otras razones, “las pretensiones podrían repercutir en recursos del Estado, los cuales están afectos al interés general”^[11].

 

16.             En ese orden de ideas, corresponde ahora a esta Sala determinar cuál es la jurisdicción competente para conocer del asunto concreto que nos ocupa.

 

III. CASO CONCRETO

 

17.             La Sala Plena procede a dirimir el conflicto entre jurisdicciones que se suscitó entre el Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Ponedera y el Juzgado 009 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla concluyendo que corresponde a este último conocer del proceso ejecutivo promovido por la sociedad SUMARFED S.A.S., en contra de la E.S.E. Hospital de Ponedera. Lo anterior, con base en las siguientes consideraciones:

 

18.             La Sala Plena constata que el caso que nos ocupa se encuentra dentro de los supuestos estudiados en la jurisprudencia que se trajo a colación en el acápite anterior porque es posible que las facturas de venta FE-11 del 30 de diciembre de 2021 y FE-17 del 31 de marzo de 2022 hayan sido expedidas con ocasión de un contrato estatal entre la demandante y la demandada (aunque esto no implica que haya certeza de ello).

 

19.             Esta afirmación encuentra sustento en que, en primer lugar, de acuerdo con el artículo 772 del Código de Comercio^[12], la emisión de una factura cambiaria de compraventa presupone la existencia de un contrato verbal o escrito. En este caso, dicho contrato se habría llevado a cabo entre SUMARFED S.A.S., –sociedad de derecho privado– y la E.S.E. Hospital de Ponedera –entidad pública, descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa creada mediante el acuerdo No. 001 del 28 de enero de 1999 expedido por el Consejo Municipal de Ponedera–.

 

20.             En ese sentido, se debe recordar lo establecido en el Auto 403 de 2021, en el que la Sala Plena de la Corte Constitucional sostuvo que “independientemente del régimen aplicable, aquellos contratos, en los que sea parte una entidad pública, son, por definición, contratos estatales”.

 

21.             En segundo lugar, dentro de las pruebas y anexos que adjuntó la demandante a la demanda inicial se encuentra la Resolución No. 026 de 2022 del 10 de febrero de ese mismo año. Documento que, al parecer, habría sido proferido por la entidad demandada, a través de su representante legal y por medio del cual se “se reconoce y ordena el pago de un suministro”^[13]. Allí, la entidad demandada estaría reconociendo que la demandante le suministró, previo requerimiento realizado por el gerente, una serie de medicamentos y materiales médico-quirúrgicos, los cuales parecen haber sido recibidos a satisfacción por la demandada y cuyo valor ascendería a la suma de treinta y nueve millones ciento diez mil once pesos^[14].

 

22.             En ese sentido, comoquiera que la E.S.E. Hospital de Ponedera es una entidad pública que pudo haber celebrado un contrato con la demandante en virtud del cual habría aceptado las facturas objeto de ejecución, debe decirse que, de existir, este sería un contrato estatal.

 

23.             Con todo, dado que hay dudas sobre el origen del título-valor objeto de recaudo; y comoquiera que existe la posibilidad de que la causa eficiente de ese documento sea un contrato estatal, la Sala Plena de la Corte Constitucional debe decir que la competencia para conocer de este asunto recae en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

24.             Así, la regla de decisión que la Sala Plena reitera en este caso es la establecida en el Auto 292 de 2023, de acuerdo con la cual “en virtud de lo establecido en la cláusula general de competencia del artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer sobre procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas como las Empresas Sociales del Estado (ESE), en los casos en los que el juez del conflicto no tenga certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título que se pretende ejecutar”.

 

DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. -  DIRIMIR el conflicto de competencia entre la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil, en el sentido de DECLARAR que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, representada en este caso por el Juzgado 009 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla el conocimiento de la demanda ejecutiva singular de menor cuantía presentada por la sociedad Distribuciones y Suministros Hospitalarios Farmoquímicos y Medicamentos (SUMARFED S.A.S.) en contra de la E.S.E. Hospital de Ponedera–Atlántico.

 

Segundo. – Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6274 Juzgado 009 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, para que continúe con lo de su cargo y para que comunique la presente decisión Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Ponedera y a los demás interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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